BijakPajak.com

Uji Substansi versus Uji Formal

Eskalasi kasus sengketa khususnya terkait pengkreditan Pajak Masukan pada Masa Pajak tidak sama, tidak berhenti pada proses keberatan. PKP seringkali tidak puas atas keputusan Fiskus yang mengoreksi Pajak Masukan yang didasarkan pada ketentuan Pasal 9 ayat (9) UU PPN. Bagi PKP yang tidak puas pada akhirnya melanjutkan sengketa pada tingkat banding di Pengadilan Pajak.

Dalam proses sidang pemeriksaan di Pengadilan Pajak, beberapa Majelis Hakim memiliki kecenderungan untuk menitahkan terlebih dahulu uji bukti arus kas dan arus barang pada setiap kasus. Hal ini merupakan uji substansi transaksi yang dilakukan PKP mengingat banyak PKP yang menggunakan faktur pajak fiktif sebagai upaya untuk mengurangi PPN yang harus disetor ke kas negara.

Dalam menghadapi sengketa koreksi Pajak Masukan terkait dengan dasar hukum Pasal 9 ayat (9) UU PPN, Majelis Hakim secara umum berpendapat bahwa Pajak Masukan yang telah mengurangi Pajak Keluaran secara formal tidak sesuai dengan Pasal 9 ayat (9) UU PPN. Namun secara substansi PKP telah membuktikan adanya pembayaran PPN dan arus barang atas perolehan barang atau pemanfaatan jasa dari lawan transaksi. Pada akhirnya Majelis Hakim menyimpulkan bahwa koreksi Pajak Masukan tidak dapat dipertahankan.

Fiskus menggunakan Pasal 9 ayat (9) UU PPN sebagai pijakan dalam mengoreksi Pajak Masukan yang telah dilaporkan dalam SPT Masa PPN. Mencermati dasar hukum yang digunakan, agaknya perlu dipahami terlebih dulu bahwa pasal dimaksud memiliki kandungan regulasi yang bersifat mengaturnamun tidak memiliki kandungan punishment dalam hal regulasi tidak dijalankan. Norma dalam Pasal 9 ayat (9) UU PPN tidak memiliki daya eksekusi untuk menganulir Pajak Masukan yang telah menjadi kredit pajak pada SPT Masa PPN.

Fiskus perlu memahami bahwa kandungan punishment tidak terdapat dalam Pasal 9 ayat (9) UU PPN. Ayat (9) dalam Pasal 9 UU PPN merupakan norma yang mengatur Masa Pajak tambahan pengkreditan Pajak Masukan yang Masa Pajak-nya telah berakhir. Tidak ada amar untuk tindakan punishment dalam ayat dimaksud walaupun PKP tidak menjalankan regulasi yang diatur dalam kandungan ayat (9).

Pengkreditan Pajak Masukan dengan Pajak Keluaran secara utuh diatur dalam Pasal 9 UU PPN dan ayat (9) adalah bagian dari cara pengkreditan Pajak Masukan dengan Pajak Keluaran. Norma yang diatur pada ayat (9) merupakan norma yang timbul untuk meringankan beban administrasi bagi PKP dan bentuk keringanan beban administrasi bagi PKP dimaksud telah disampaikan dalam penjelasan ayat (9) dengan salah satu contoh kondisinya antara lain Faktur Pajak terlambat diterima.

Untuk mengkaji ada atau tidaknya tindakan sanksi atas pelanggaran aturan dalam ayat (9) diperlukan analisis lebih lanjut terhadap kebijakan pengkreditan Pajak Masukan dengan Pajak Keluaran.

Kebijakan Internal Otoritas Pajak

Majelis Hakim seringkali membuat putusan mengabulkan permohonan banding yang diajukan Pemohon Banding atas perkara sengketa pengkreditan Pajak Masukan pada Masa Pajak tidak sama. Majelis Hakim berpijak pada substansi bahwa Pemohon Banding telah membayar PPN dan telah dibuktikan melalui uji bukti. Ketidaksesuaian pelaksanaan pengkreditan Pajak Masukan dengan ketentuan dalam Pasal 9 ayat (9) UU PPN tidak menjadi pertimbangan Majelis Hakim dalam memutuskan perkara.

Sengketa yang timbul mengalami peningkatan sesuai dengan jumlah peningkatan pemeriksaan untuk meningkatkan penerimaan perpajakan. Secara umum peningkatan sengketa pajak yang dialami otoritas pajak dari tahun kurang menggembirakan.

Dikutip dari laman https://nasional.kontan.co.id/news/miris-tingkat-kemenangan-ditjen-pajak-di-sengketa-pengadilan-hanya-4054, diketahui bahwa Laporan Kinerja Ditjen Pajak 2019 menyebutkan dari total 6.763 jumlah putusan sengketa di pengadilan pajak, tingkat kemenangan Direktorat Jenderal (Ditjen) Pajak hanya sebesar 40,54%. Angka tersebut di bawah target di level 41% bahkan merosot dibanding pencapaian sepanjang tahun 2018 yang bisa meraih tingkat kemenangan 43,54% dari total putusan.

Kondisi yang kurang menguntungkan bagi Direktorat Jenderal Pajak membuat otoritas pajak ini berpikir keras untuk terus mengatur strategi untuk meningkatkan tingkat kemenangan di Pengadilan Pajak.

Berdasarkan informasi dari laman https://ekonomi.bisnis.com/read/20200515/259/1240988 /kapok-keok-di-pengadilan-pajak-djp-siapkan-strategi-ini, Otoritas pajak menyebutkan anjloknya jumlah putusan yang mempertahankan objek banding atau gugatan di Pengadilan Pajak ini disebabkan beberapa faktor.

Pada tahun 2020, Direktorat Jenderal Pajak menegaskan perihal pengkreditan pajak masukan pada masa pajak yang tidak sama, melalui surat edaran nomor SE-02/PJ/2020 tanggal 21 Januari 2020 hal Penegasan Pengkreditan Pajak Masukan pada Masa Pajak tidak sama.

Surat edaran dimaksud pada dasarnya ditujukan untuk lingkungan internal dengan maksud memberikan keseragaman pemahaman atas perlakuan pengkreditan Pajak Masukan pada Masa Pajak yang tidak sama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (9) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2009 (UU PPN).

Tindakan otoritas pajak di atas tidak terlepas dari anjloknya jumlah putusan yang mempertahankan objek banding atau gugatan di Pengadilan Pajak. Banyaknya kasus yang bila diteliti dari hasil pemeriksaan yang lemah dari sisi yuridis dan pembuktian. Dari sisi eksternal yang sulit dikendalikan oleh otoritas pajak adalah cara pandang majelis hakim yang mendahulukan keadilan substantive dan mengabaikan fungsi norma hukum pajak. 

Secara faktual kondisi yang dihadapi otoritas pajak cukup sulit dimana dasar hukum Pasal 9 ayat (9) UU PPN yang menjadi pijakan koreksi selalu dihadapkan pada kondisi substansi pembayaran PPN yang telah dilakukan PKP dan substansi pembayaran dimaksud menurut Majelis Hakim lebih kuat walaupun secara ketentuan formal terdapat pelanggaran UU PPN.

Direktorat Jenderal Pajak selaku Terbanding di dalam Pengadilan Pajak dalam posisi yang lemah dari sisi yuridis dan pembuktian atas kasus sengketa implementasi kebijakan pengkreditan pajak masukan pada masa pajak yang tidak sama. Dalam kasus dimaksud seringkali kalah dalam sidang banding di Pengadilan Pajak.

Faktor-faktor di atas diindikasikan menjadi sebab otoritas pajak tidak punya banyak pilihan lain selain memilih strategi untuk mengakomodasi kondisi faktual yang seringkali dilakukan oleh Wajib Pajak untuk mengkreditkan Pajak Masukan pada Masa Pajak yang tidak sama. Usaha menyeragamkan cara pandang internal melalui surat edaran, dapat dimaklumi sebagai upaya untuk meminimalkan sengketa.

Sesuai dengan sistem hukum yang berlaku, surat edaran seharusnya menjadi alat untuk menjelaskan peraturan yang lebih lebih dan tidak bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi, dalam hal terdapat ketentuan dalam UU yang memerlukan penjelasan detail dalam pelaksanaannya.

Sesuai dengan asas praduga keabsahan (rechtmatig; vermoeden van rechtmatigheid; preasumtio iustae causa), setiap tindakan penguasa selalu harus dianggap sah (rechtmatig) sampai ada pembatalannya. Artinya bahwa setiap tindakan pemerintah dalam hal ini Direktorat Jenderal Pajak selalu dianggap sah (rechtmatig) sampai ada pembatalannya. Sampai saat ini Pasal 9 ayat (9) UU PPN masih menjadi bagian dari UU PPN yang secara sah telah diundangkan dan masih berlaku sebagai hukum positif.

Permasalahan Yang Timbul Dalam Implementasi Kebijakan PMPK

Untuk membuat Kebijakan PMPK sebagai kebijakan publik yang berhasil membutuhkan partisipasi seluruh stakeholder. Berdasarkan penjelasan di atas, dapat dirangkum permasalahan yang dihadapi dalam mengimplementasikan Kebijakan PMPK yaitu:

Pertama, permasalahan perbedaan interpretasi kandungan dalam Pasal 9 ayat (9) UU PPN dan penjelasannya menjadi pokok permasalahan. Otoritas pajak sebagai bagian penyelenggara pemerintahan memiliki kewenangan dalam mengkaji secara komprehensif untuk menuntaskan perbedaan interpretasi dan memberikan tafsir resmi yang solutif atas kandungan Pasal 9 UU PPN.

Kedua, permasalahan penyelesaian sengketa dan dasar hukum upaya penindakan terhadap pelanggaran Kebijakan PMPK.

Ketiga, permasalahan konstitusionalitas Pasal 9 UU PPN sebagai bagian kebijakan publik yang harus menjadi pedoman seluruh stakeholder.

Kasus sengketa pengkreditan Pajak Masukan menjadi kasus yang unik dan menarik untuk dikaji dalam perspektif menjaga konstitusionalitas UU PPN khususnya Pasal 9 ayat (9). Sengketa ini juga menarik bila dilihat dari perspektif analisis kebijakan publik. Posisi Terbanding di Pengadilan Pajak menjadi lebih sulit dibandingkan sebelum diterbitkan SE-02/PJ/2020. Namun di sisi lain, hal ini merupakan tantangan bagi petugas sidang yang ditugaskan. Yang harus dapat memberikan argumentasi yang menyeluruh atas pengkreditan Pajak Masukan dengan Pajak Keluaran.

Dari perspektif kajian Administrasi Publik, rangkuman permasalahan di atas dapat menjadi bahan untuk analisis kebijakan publik untuk dicarikan alternatif solusi. William N. Dunn (1998) berpendapat bahwa analisis kebijakan publik adalah suatu disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai macam metodologi penelitian dan argumen untuk menghasilkan informasi yang relevan untuk memecahkan masalah-masalah kebijakan.

Simak lanjutan analisis kebijakan publik terkait dengan implementasi kebijakan PMPK pada postingan selanjutnya.